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Camille Combe : Les États-Unis sont confrontés aux difficultés de financer la mobilité décarbonée
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Camille Combe : Les États-Unis sont confrontés aux difficultés de financer la mobilité décarbonée

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#LE CLIMAT Analyses

Aux États-Unis, la « civilisation de la voiture [1] » fait face au défi du financement d’une mobilité décarbonée. Confrontés à l’impossible résolution du problème par la seule révision des taxes sur le carburant, l’Oregon, New York et Cincinnatti expérimentent de nouveaux leviers.

Symbole de liberté et vecteur de l’explosion des mobilités au XXème siècle, l’automobile est aujourd’hui dans le viseur des politiques de décarbonation du secteur des transports. Et pour cause, au cours des trois dernières décennies, le secteur des transports est, avec le secteur de l’énergie, le seul à avoir vu croître sa part dans le total des émissions de CO2, passant de 22 à 24% à l’échelle globale. Cette croissance est notamment due à une augmentation importante de la part du transport routier dans les émissions totales du secteur des transports (de 60 à 72%), en dépit du perfectionnement des motorisations thermiques et du déploiement des motorisations hybrides et électriques. La principale cause de l’augmentation des émissions de CO2 du secteur des mobilités est la hausse de la demande de déplacement. Elle n’a cessé d’augmenter, sous l’effet conjoint de la croissance démographique et de la hausse tendancielle des revenus, synonymes d’une augmentation du nombre d’activités et de déplacements.

Dans des territoires où les réseaux de transports collectifs, où les modes actifs ne sont pas compétitifs, notamment aux marges des aires urbaines, cette nouvelle demande de mobilités s’est principalement reportée vers l’automobile. Aux États-Unis, les données de recensement publiées en 2018 [2] montraient que la dernière décennie a été marquée par une augmentation de la périurbanisation des villes, en particulier en direction des « exurban areas », territoires marqués par une très faible densité de population.

 

Le secteur des transports est, avec le secteur de l’énergie, le seul à avoir vu croître sa part dans le total des émissions de CO2, passant de 22 à 24% à l’échelle globale.

 

Ces zones éloignées des centres urbains sont caractérisées par l’absence d’une offre de transport collectif efficace (fréquence, couverture). Dans ces zones, l’automobile règne bien souvent sans partage sur la répartition modale.

La demande de déplacements continue de croître, alors même que les objectifs de réduction des émissions de CO2 fixés par les stratégies et accords internationaux nécessitent, pour certains, de réduire drastiquement les émissions du secteur des mobilités. Mener à bien cette transition implique une action rapide et la mise en oeuvre de solutions coûteuses, notamment en direction des territoires urbains insuffisamment dotés en offre de transport décarbonée. Cette transition doit de surcroît s’opérer dans un contexte de raréfaction des ressources publiques nationales et locales, aggravé par la crise économique née de la récente pandémie, qui rend l’équation du financement plus complexe dans la majorité des territoires.

Comment, dès lors, financer la décarbonation de la mobilité ? Quels dispositifs fiscaux et financiers déployer ? On le comprend assez vite : il n’existe pas de voie royale pour y parvenir. Chaque pays, chaque territoire devra composer avec ses caractéristiques propres. Aux États-Unis, pays de la voiture individuelle, l’enjeu prend une ampleur toute particulière.

Si les premières automobiles roulaient déjà sur les pavés parisiens à la fin du XIXème siècle, c’est bien aux États-Unis que s’ouvre l’âge d’or de l’automobile avec le lancement, en 1908, de la mythique Ford T. En démocratisant un objet jusqu’alors réservé à une élite, les Américains font de l’automobile le mode de transport de la majorité. La voiture individuelle répond alors aux importants besoins d’une nation majoritairement rurale, qui connaît un développement économique et urbain exponentiel. Le XXème siècle sera marqué par la généralisation de l’automobile et la construction, autour d’elle, d’un système d’infrastructures, de services dédiés et de valeurs. Pour Roland Barthes, « l’automobile est consommée dans son image, sinon dans son usage, par un peuple entier » [3].

Aujourd’hui, après plus d’un siècle d’une mobilité construite autour de l’automobile, force est de constater qu’une écrasante majorité des déplacements réalisés le sont en automobile.

Dans ce que certains sont tentés de qualifier de « civilisation de la voiture », on pourrait détourner la célèbre phrase d’Abraham Lincoln et parler ainsi d’une « mobilité automobile, pour l’automobile, par l’automobile. ». En effet, aux États-Unis, l’automobile occupe une place centrale dans le financement des mobilités. Le fonds dédié au financement des infrastructures et services de mobilité est le Highway Trust Fund qui, comme son nom ne l’indique pas, n’est pas uniquement dédié au financement des infrastructures routières mais aussi à celui des transports collectifs.

Les principales sources de financement de ce fonds proviennent d’une taxe fédérale sur le carburant (25%), d’une taxe sur l’enregistrement des véhicules, d’une taxe à l’essieu (13%) et enfin d’une part des recettes des péages routiers (5,9%) [5].

Ce système ne met pas les États- Unis à l’abri de la crise chronique et globale du financement de la mobilité, dont les conséquences sont nombreuses. Dans certains États, cette crise prend la forme d’un assèchement progressif des recettes de la taxe sur les carburants sous l’effet conjoint d’une amélioration des motorisations (réduction de la consommation des motorisations thermiques et développement des moteurs hybrides et électriques), et d’un gel des niveaux de taxe depuis plusieurs décennies.

La conséquence : un sous investissement chronique dans les infrastructures et services de mobilité, qui entraîne leur dégradation. À New York, par exemple, la vétusté du réseau de transport est à la source de nombreuses pannes et de la désaffection croissante d’une partie de ses usagers. Cette désaffection se traduit par un report modal vers l’automobile, et notamment vers les VTC, qui aggrave la congestion déjà importante du réseau routier new-yorkais. Cette crise du financement ajoute donc une tension supplémentaire sur l’entretien de réseaux de mobilité essentiels au fonctionnement des territoires.

 

À New York, par exemple, la vétusté du réseau de transport est à la source de nombreuses pannes et de la désaffection croissante d’une partie de ses usagers.

 

Le risque concret d’une défaillance des systèmes de mobilités par manque de financement appelle une réflexion sur la transformation du système américain de financement de la mobilité. Plusieurs solutions ont été identifiées, et certaines municipalités et États expérimentent dès maintenant les potentielles briques futures d’un nouveau système de financement apte à favoriser le développement d’une mobilité décarbonée. Des méthodes les plus conservatrices, consistant à réviser le système actuel afin de lui permettre de répondre à la crise du financement, aux approches les plus novatrices, ambitionnant de transformer, voire, de réinventer le système de financement, les solutions ne manquent pas.

Une refonte conditionnée par l’acceptabilité des changements

Pendant plusieurs décennies, les programmes de construction de transports terrestres américains étaient financés en grande partie par une part du produit de la taxe fédérale sur les carburants. Or le niveau de ces taxes n’a pas été relevé depuis… 1993. Parallèlement, la question de l’indépendance énergétique américaine, qui se pose avec acuité depuis le choc pétrolier des années 1970, a conduit le Congrès américain à contraindre les constructeurs automobiles à améliorer l’efficacité des motorisations des véhicules légers. Cette injonction est à l’origine du perfectionnement progressif des motorisations thermiques et, plus récemment, du développement des véhicules hybrides et électriques.

Cette évolution, louable sur le plan environnemental, emporte des conséquences financières significatives. En effet, le gel de la taxation sur les carburants, conjugué à une réduction des consommations de carburant nominales des véhicules, entraîne une décorrélation croissante entre les revenus issus des taxes sur les carburants et l’usage réel des infrastructures routières. À cela s’ajoute le fait que le coût de construction et de maintenance des infrastructures de mobilité, lui, a suivi l’inflation.

Ce triple phénomène crée une tension nouvelle sur le financement des mobilités. Considérés ensemble, ces différents facteurs ont réduit le pouvoir d’achat de la taxe sur les carburants de près de 64%. La conséquence directe en a été une diminution de la capacité de construction et de maintenance des infrastructures.

 

Parce que la mobilité conditionne l’accès à la ville et à ses aménités ainsi que le maintien des relations socio-professionnelles, sa régulation emporte des conséquences directes sur des valeurs fondamentales pour nos sociétés, telles que la liberté et l’équité.

 

Face à ce problème, certains proposent de réparer6 ce mécanisme historique de financement en mettant à niveau les taxes sur les carburants de façon à résorber le risque pesant sur le financement des infrastructures et services de mobilité. Cette solution achoppe cependant sur une réalité économique : une éventuelle correction de la taxe en 2019 visant à compenser sa perte de pouvoir d’achat7 aurait entraîné une augmentation de 18,3 à 33 cents par gallon d’essence et de 24,3 à 43,8 cents par gallon pour le diesel, soit un relèvement de 80% des niveaux actuels des taxes fédérales. À cela s’ajoute le fait que 22 États américains (représentant 59% de la population) ont mené à bien des réformes des systèmes de taxation sur le carburant conduisant à une augmentation des niveaux de taxes.

Une telle escalade fiscale, au niveau fédéral comme étatique, paraît difficilement acceptable, a fortiori dans un secteur comme la mobilité, qui occupe une place centrale dans nos modes de vie. Parce que la mobilité conditionne l’accès à la ville et à ses aménités ainsi que le maintien des relations socio-professionnelles, sa régulation emporte des conséquences directes sur des valeurs fondamentales pour nos sociétés, telles que la liberté et l’équité.

Une enquête conduite par l’American Automobile Association8 montre que les Américains sont plus réceptifs à l’augmentation limitée des taxes sur le carburant que par le passé même si, pour 74% d’entre eux, l’augmentation devra être compensée par une modification des habitudes de déplacements. Le caractère acceptable, ou non, de la mesure dépend d’un éventuel consentement des Américains à transformer leurs modes de vie pour compenser cette hausse de taxe. Une telle stratégie de transformation du système de financement de la mobilité ne peut donc se mener contre les habitants.

Les leviers historiques ne suffiront pas. L’impossible résolution du problème du financement de la décarbonation de la mobilité par la seule révision des taxes sur le carburant a conduit des États et municipalités à expérimenter de nouveaux leviers.


[1] https://www.alternatives-economiques.fr/civilisation-de-voiture/00061023

[2] William H. Frey, US population disperses to suburbs, exurbs, rural areas, and “middle of the county” metros, Brookings, 26 mars 2018.

[3] https://www.lemonde.fr/economie/article/2012/09/24/nouveau-mythe_176451…

[4] https://www.bts.gov/content/us-passenger-miles

[5] Robert S. Kirk, Funding and Financing Highways and Public Transportation, Congressional Research Service, 11 mai 2020.

[6] James Taylor, Fix, Don’t Raise The Gas Tax, Forbes, 9 janvier 2015.

[7] « Purchasing power »

[8] AAA Gas Prices, Are Americans Numbing to the Pain at the Pump, AAA, 6 juin 2019. [En ligne : https://gasprices.aaa.com/are-americans-numbing-to-the-pain-at-thepump/] (Consulté le 27 février 2020).


 

L'Oregon teste une redevance kilométrique pour remplacer la taxe sur les carburants

Le principal écueil du système actuel de financement de la mobilité est que le produit des taxes collectées sur les circulations routières n’est plus représentatif de l’usage effectif desdites infrastructures.

L’impossibilité politique d’augmenter les taxes sur les carburants, et le consensus politique en faveur d’une transition énergétique de la mobilité, ont conduit certains États américains à envisager la refonte de leur système de financement à partir de nouvelles métriques, plus représentatives des mobilités actuelles que la consommation d’essence.

Dès 2001, une Road User Fee Task Force est mise en place par l’Oregon Department of Transportation (ODOT), avec pour objectif de repenser le système de taxation de la mobilité automobile dans cet État de l’ouest américain. Déjà pionnier en inventant ce qui allait devenir la taxe sur les carburants en 1919, l’État de l’Oregon choisit d’approfondir l’idée d’une redevance kilométrique (road usage charge) dès 2003. Ce mécanisme consacre le passage d’un modèle de taxation fondé sur la consommation (carburant) à un modèle fondé sur l’usage (infrastructure). Dans ce système, l’usager de la route paie un montant variable, dépendant du nombre de kilomètres parcourus.

L’expérimentation orégonaise est fondée sur le principe d’une flat tax de 1,7 cent par mile parcouru ; en d’autres termes, le montant de la redevance est le même pour l’ensemble des usagers, indépendamment du type de motorisation ou de véhicule utilisé.

Ce système implique donc que l’usager paie à hauteur de l’usage fait de la route. Il a pour avantage d’être « équitable, simple, abordable et de générer des recettes à partir de l’utilisation de la route », selon les membres du groupe de travail créé par l’ODOT pour repenser le futur de la taxe sur les carburants.

Le programme OReGO apporte la démonstration de la faisabilité d’un système de redevance kilométrique et donc de la possibilité, à terme, de remplacer la taxe sur les carburants. L’avantage de cette refonte est qu’elle induit des effets sur les mobilités. Durant la phase pilote du programme OReGO, le nombre de kilomètres parcourus par le groupe test était inférieur de 12% à la distance parcourue par le groupe de contrôle soumis à la taxe sur les carburants, alors même que le coût de la redevance kilométrique rapporté au nombre moyen de kilomètres parcourus était équivalent au coût de la taxe sur le carburant. Ce constat montre que la décarbonation de la mobilité et son financement sont les deux faces d’une même médaille, et ne peuvent se concevoir séparément.

 

Cincinnati étend le financement au niveau du comté

En juin dernier, une majorité des habitants de Cincinnati (Ohio) se prononçait en faveur d’une hausse de 0,8% de la TVA dans le comté d’Hamilton et d’une baisse de 0,3% de la taxe sur les revenus de la municipalité (principale source du financement de la mobilité), pour financer un grand plan de relance des transports conçu avant la crise épidémique. À partir de janvier 2021, cette transformation permettra à l’autorité organisatrice des mobilités (AOM) du comté d’Hamilton (817000 habitants et 1070 km2) de percevoir 130 millions de dollars supplémentaires dédiés au financement des transports en commun (75%) et des infrastructures routières (25%).

Cette transformation consacre également la prise en compte de la problématique du financement- de la mobilité à une échelle plus vaste que celle de la municipalité, puisqu’elle sera désormais pensée à l’échelle du comté, soit sur un territoire quatre fois plus grand. Par ce biais, l’autorité organisatrice des mobilités locale entend déployer une offre décarbonée en direction de territoires dans lesquels la mobilité est majoritairement automobile.

Ces exemples illustrent la capacité des États et municipalités à engager la transition vers un nouveau système de financement de la mobilité.

 

New York mise sur le péage urbain et la taxe sur les appartements à plus d'un million de dollars en centre ville

À New York, la situation est tout autre. Le territoire est finement maillé par un réseau d’infrastructures routières et de transports collectifs : aujourd’hui, près de 97% de la population de la ville vit ainsi à moins de 400 mètres d’un arrêt de bus et 71% à moins de 800 mètres d’un arrêt de métro. Ces équipements constituent la colonne vertébrale des déplacements des New-Yorkais. À lui seul, le réseau de transports collectifs a transporté près de 1,7 milliard de passagers en 2018. Cependant, ce réseau atteint aujourd’hui ses limites pour plusieurs raisons. À la différence de nombreuses métropoles, New York a peu étendu son système de métro au cours des 50 dernières années, alors même que sa population a fortement crû. Le réseau de métro, aujourd’hui centenaire, a été bâti en majeure partie dans la première moitié du XXème siècle.

À cela s’ajoute le fait que les investissements dans les infrastructures de mobilité ne sont pas à la hauteur des besoins. Le corollaire de ce manque d’investissement est la multiplication des dysfonctionnements du réseau de transport collectif. Aujourd’hui, six lignes de métro sont exploitées au-dessus de leurs capacités aux heures de pointe du matin, tandis que New York demeure l’une des villes les plus congestionnées au monde.

Cet enjeu financier se double de la nécessaire adaptation du réseau à la croissance démographique new-yorkaise. En effet, d’ici 20 ans, l’autorité organisatrice devra adapter son réseau de transport à une région qui accueillera près de 1,4 million d’habitants et 700 000 emplois supplémentaires, soit l’équivalent d’une ville comme Boston.

Une simple révision de la fiscalité newyorkaise ne suffira pas : les travaux de mise à niveau du réseau new-yorkais sont estimés à près de 90 milliards de dollars. L’ampleur du défi incite aujourd’hui New York à explorer de nouveaux mécanismes de financement de la mobilité.

L’Autorité organisatrice des mobilités (AOM) new-yorkaises entend proposer des alternatives crédibles à l’automobile en réinvestissant massivement dans le réseau de transport, tout en réduisant la part modale de l’automobile dans le centre-ville. Conscients du fait que la seule action sur l’offre de transport, dans un système qui figure déjà parmi les plus développés au monde, ne suffira pas, l’État et la ville de New York se sont accordés pour mettre en place un péage urbain. Ce péage, en plus d’induire une réduction du trafic et donc des émissions de gaz à effet de serre et de particules fines issues de la combustion, produira de nouvelles recettes pour l’AOM. Ainsi, dans les cinq prochaines années, 15 milliards de dollars de recettes supplémentaires seront affectés au financement de la modernisation du réseau de métro et de bus new-yorkais. 

Mesurer la valeur de l’accessibilité 

Les autorités de la capitale économique des États-Unis sont allées plus loin. Bien que la mise en place d’un péage urbain soit efficace pour réduire la congestion et financer les transports collectifs, le mécanisme est souvent pointé du doigt car il risque de compromettre l’accès au centre-ville des populations résidant en périphérie. Ainsi, New York a fait le choix d’adjoindre à son péage urbain un nouveau mécanisme dont les recettes proviendront de l’immobilier du centre-ville. Si l’amélioration de l’accessibilité d’une zone, grâce à la construction ou la mise à niveau d’une ligne de transport, bénéficie à la collectivité dans son ensemble (habitants et activités), la part majeure de la valeur foncière créée est habituellement captée par les seuls propriétaires fonciers. En 2019, New York a décidé de mettre en place une progressive mansion tax s’appliquant lors de l’achat de logements dont la valeur est supérieure à un million de dollars, destinée à capter une partie de la plus-value foncière liée à la réalisation de nouvelles infrastructures de transport et d’en affecter le produit au financement des transports collectifs.

Le produit de ce mécanisme (365 millions de dollars par an) dit de land-value capture sera affecté au financement des transports collectifs sans augmenter le coût d’utilisation par l’usager.

Pour enrayer le déclin de ses transports collectifs, la ville de New York mise donc sur des leviers fiscaux qui lui permettent de disposer de nouvelles ressources au service du financement de la mobilité mais aussi de transformer les usages.

 

À propos de La Fabrique de la Cité

La Fabrique de la Cité est un think tank dédié à la prospective et aux innovations urbaines.

Dans une démarche interdisciplinaire, des acteurs de la ville, français et internationaux, se rencontrent pour réfléchir aux bonnes pratiques du développement urbain et pour proposer de nouvelles manières de construire et reconstruire les villes. Mobilité, aménagement urbain et bâti, énergie, révolution numérique, nouveaux usages sont les cinq axes qui structurent ses travaux.

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