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Les réglementations environnementales sont souvent adoptées et appliquées par différents niveaux de gouvernement qui utilisent plusieurs instruments politiques pour s’attaquer au même problème. Stefan Ambec, professeur à TSE et à l’INRA, soupçonnait que ce chevauchement pourrait donner aux régulateurs l’occasion d’informer et d’affiner leurs politiques. Co-écrit avec Jessica Coria (Université de Göteborg), son nouvel article teste cette théorie dans le contexte des efforts de la Suède pour réduire la pollution par les oxydes d’azote (NOx).

L’utilisation de plusieurs instruments politiques pour traiter un seul problème de pollution - de l’air pur au changement climatique - a été justifiée par plusieurs raisons. Mais le travail de Stefan et Jessica est le premier à étudier la valeur informative des chevauchements de politiques. Ils montrent comment les indices révélés par une taxe sur la pollution peuvent être utilisés pour améliorer d’autres réglementations environnementales telle qu’une norme (ou un plafond) de pollution. En réduisant son assujettissement à la taxe, une entreprise pourrait révéler des informations sur ses coûts si elle réduit ses émissions en dessous des exigences de la norme.

Lorsque des politiques qui se chevauchent comprennent un instrument fondé sur le marché incitant les entreprises à réduire la pollution, des informations sur les coûts de la réduction sont révélées. Si une entreprise se conforme de manière excessive, les régulateurs peuvent renforcer sa norme d’émission.

Contexte empirique. Pour protéger ses écosystèmes lacustres et forestiers, qui sont vulnérables à l’acidification, la Suède a fait des émissions de NOx un objectif important de sa politique environnementale. Les émissions de NOx des installations de combustion sont soumises à une taxe déterminée au niveau national, introduite en 1992, et à des normes (ou plafonds) négociées au niveau local, introduites dans les années 1980 et révisées au fil du temps. Lorsqu’elles demandent une licence d’exploitation dans laquelle des normes sont spécifiées, les entreprises soumettent des informations sur leurs activités. Si une entreprise enfreint les normes, elle s’expose à des poursuites pénales et à des amendes.

Le niveau de la taxe de 1992 est resté stable, mais les petites usines sont exemptées parce que les équipements de mesure ont été jugés trop coûteux. Pour éviter de fausser la concurrence, les recettes fiscales sont remboursées aux centrales réglementées au prorata de la production d’énergie. Le seuil de taxation de la production annuelle d’énergie utile a été abaissé de 50 à 40 GWh en 1996, puis à 25 GWh en 1997.

Les normes des chaudières taxées sont révisées plus souvent que celles des chaudières non taxées. Les informations révélées par la taxe jouent un rôle important dans l’augmentation de la rigueur générale.

 

Analyse théorique. Stefan Ambec et Jessica Coria étudient comment la taxation des émissions a modifié les normes d’émission. La taxation des pollueurs se traduit-elle par des normes plus strictes ? Leur analyse théorique suggère la meilleure façon pour un régulateur de concevoir une norme d’émission lorsque les coûts de réduction de l’entreprise sont inconnus et qu’une taxe sur les émissions a été fixée de manière exogène (c’est-à-dire hors du contrôle du régulateur).

Ils soulignent les retombées informationnelles de la taxe sur la conception de la norme. « Lorsque des politiques qui se chevauchent comprennent un instrument basé sur le marché qui incite les entreprises à réduire la pollution, les informations sur les coûts de réduction sont révélées. Si une entreprise se conforme de manière excessive, les régulateurs peuvent conclure que les coûts sont inférieurs aux prévisions et renforcer la norme ».

Après l’introduction de la taxe, les régulateurs devraient assouplir la norme pour obtenir une répartition plus précise des coûts de réduction. Elle est ensuite mise à jour en tirant parti de ces informations. « Bien que la norme soit mise à jour en fonction de la stratégie de réduction des émissions de l’entreprise, elle est toujours renforcée après la phase d’apprentissage, que l’entreprise se conforme ou non excessivement aux normes. Une entreprise qui anticipe la future mise à jour de la norme peut cacher son coût de réduction en faussant son effort de réduction. Cela conduit à ce que l’on appelle « l’effet de cliquet ». Néanmoins, la taxe peut toujours être utilisée pour révéler des informations sur les coûts de réduction lorsque les coûts sont suffisamment élevés ».

Un approvisionnement strictement local ne garantit pas des émissions moindres.

 

Conclusions empiriques. Profitant de la diversité des approches réglementaires de la Suède, Stefan Ambec et Jessica Coria étudient dans quelle mesure ces informations ont été utilisées pour concevoir les normes d’émission de NOx. En comparant les normes au niveau des comtés de 1980 à 2012, les chercheurs montrent que les chaudières taxées et non taxées sont réglementées différemment. Ils constatent que la rigueur des normes s’est considérablement accrue, en particulier pour les chaudières taxées.

Stefan Ambec et Jessica Coria examinent également comment les normes ont été mises à jour avant et après l’introduction de la taxe. « Dans les données, environ 20% des normes des chaudières taxées ont été révisées vers des normes moins strictes... [Les] preuves sont cohérentes avec l’idée que les informations fournies par le système fiscal sont utilisées par les régulateurs locaux pour adapter la norme. Lors de la mise  à jour des normes, le régulateur pourrait prendre en compte si la chaudière est trop conforme, et de combien ; cela expliquerait la plus grande variation de la mise à jour de la rigueur des normes pour les chaudières taxées ».

Dans l’ensemble, l’analyse empirique des chercheurs soutient leurs prévisions théoriques. « Nos estimations économétriques montrent que les chaudières taxées ont en effet une probabilité statistiquement plus élevée d’être révisées. Les normes des chaudières taxées sont révisées plus souvent que celles des chaudières non taxées. Étant donné que les régulateurs appliquent souvent des normes similaires pour des sources de pollution similaires, leur rigueur accrue se répercute au fil du temps sur la rigueur des chaudières non taxées. Les informations révélées par la taxe jouent donc un rôle important dans l’augmentation de la rigueur générale ».

Le graphique montre l’évolution de la norme moyenne de NOx en Suède. Les normes pour les chaudières taxées et non taxées suivent une tendance similaire jusqu’à l’introduction de la taxe sur les NOx en 1992, 1996 ou 1997 (en fonction de la consommation annuelle d’énergie). Les deux lignes divergent ensuite, car les chaudières taxées ont été, en moyenne, mises à jour plus fréquemment.

Applications politiques. Stefan Ambec et Jessica Coria pensent que leur raisonnement pourrait éclairer d’autres combinaisons de politiques environnementales qui comprennent des instruments fondés sur le marché, tels que les permis d’émission négociables.

Les recherches futures pourraient porter sur les chevauchements de politiques dans d’autres domaines : « Un régulateur des services publics, par exemple, se heurte souvent à des informations asymétriques sur le coût de production, et la réglementation des prix est généralement complétée par la réglementation de la pollution  ou de la qualité des produits. Si les coûts de l’amélioration de la qualité sont révélés lorsque les entreprises prennent leurs décisions de production, le régulateur pourrait être en mesure de déduire des informations pertinentes sur les coûts des entreprises pour mieux concevoir les normes de qualité ».

Pour en savoir plus

« The informational value of environmental taxes » (2019) et d’autres recherches sont disponibles sur la page web de Stefan Ambec.

Pour une analyse de l’effet de cliquet sur la révélation d’informations, lire « The Dynamic of Incentive Contracts » (1988) rédigé par Jean-Jacques Laffont et Jean Tirole, fondateurs de la Toulouse School of Economics (TSE).